观点解读：使命驱动下的科技创业与体制创新—中国国家高新区的发展经验及启示

摘要：从1988年5月10日国务院批准“北京市新技术产业开发试验区”开始算起，国家高新区已经走过30年的历程。截至2018年底，国家高新区已经达到168+1家 ，星星之火，已经燎原。国家高新区不仅创造了全国11.8%的GDP，更是在研发投入、专利、人才、科研机构、高新技术企业等创新指标上有突出表现。可以说，国家高新区先于国家整体，在区域层面走出了一条创新发展的道路。探求我国国家高新区的发展经验，对于深入推进创新驱动发展和高质量发展，具有重要的经验意义。本文通过分析国家高新区发展历程中的关键史实，结合个案分析，试图说明：统一于“发展高科技、实现产业化”使命下的，持续的科技创业和体制创新，是国家高新区成功的主要经验。而强化使命导向，科技创业和体制创新并行，正是我国当前推动实现创新发展的现实路径。

一、引论

    “本世纪在科技产业化方面最重要的创举是兴办科技工业园区，这种产业发展与科技活动的结合，解决了科技与经济脱离的难题，使人类的发现或发明能够畅通地转移到产业领域，实现其经济和社会效益。”时任国家主席江泽民在1996年第四届APEC首脑会议上这样评价科技工业园区的意义。此处提到的科技工业园区，是科技园区（science park）、产业园区(industry park)、出口加工区(export processing zone)等产业聚集区的混称。虽然无论是产业园区还是科技园区，最早都在发达国家诞生，但其对于发展中国家的意义更为重大，因为它提供一种融入国际分工体系，承接发达国家产业和技术转移，实现经济和技术追赶（catch up）的有效模式。二战后东亚国家，包括日本、新加坡、韩国和中国的崛起，都源自政府集中力量，规划建设了一批产业园区。以这些园区为载体，这些国家有效承接了发达国家的产业转移，利用国外的资本和技术，与本地廉价的劳动力、土地和自然资源结合，创造了经济发展的奇迹。

     从产业园区的发展历史来看，按照其形态和内涵的差别，可以划分为不同的类别。这里简单的划分为传统工业园区和现代科技园区两类。

     产业园区的早期形态是工业园区，其形成源自于企业的低成本集聚。早在1989年，马歇尔（A. Marshall）就发现，一个产业选定某个地方后，其同种或关联的产业也会向该地靠近，相互之间在生产上发生互补或互利的关系，同时共享基础设施，共用昂贵的设备。韦伯（A. Webber）的工业区位论认为，从节约运输成本的角度，工厂有聚集的动机，实际运费最低的点，会成为工业聚集的点。后来，一些地方政府从发展地方经济、创造就业机会、缓解中心城市压力的角度出发，主动规划建设产业园区，产业园区成为一种区域开发的政策工具。出口加工区的出现使得以传统工业区为内涵的产业园区建设达到高潮。出口加工区最早出现在爱尔兰香农机场附近，被联合国工业发展组织称之为“工业区和自由港结合体”，并倡议在世界推广。作为一种有效的出口导向的工业化战略，出口加工区被发展中国家广泛采用，帮助发展中国家完成了工业化的起步。

     现代科技园区起源于1951年在美国成立的斯坦福大学研究园（Stanford Research Park），后来随着以半导体、计算机为代表的高科技产业的崛起，围绕斯坦福大学研究院形成了硅谷。硅谷的成功形成了巨大的示范效应，许多国家和地区纷纷效仿，在智力密集区建设科技园区。高科技产业的发展离不开大学和科研院所的支持，在大学和科研院所周边发展产业，能够充分利用大学和科研院所的知识和人才溢出，以产学研结合的形式，有效支撑高技术产业的发展。现代科技园区和传统工业园区都强调产业的空间集聚，但工业园区的空间集聚是为了降低交易成本，共享基础设施，有利于组织大规模地生产，而现代科技园区的空间集聚是则是为了促进知识流动，有效激发创新，这是两者的最大区别。

表 1 现代科技园区与传统工业园区的区别

	传统工业园区	现代科技园区
发展导向	经济增长	创新发展
产业类型	工业和制造业	高新技术产业
关键要素	生产要素：土地、资本、产业政策	创新要素：技术、人才、科技金融、科技政策
形成原因	低成本集聚	创新集聚

     现代科技园区在中国的探索和实践，就是国家高新区的创建和发展。国家高新区是在中国国土范围内，经国务院批准开发建设，并由科技部归口管理的“高新技术产业开发区”的简称。自1988年5月10日国务院批准第一家国家高新区—“北京市新技术产业开发试验区”开始，截至2018年底，全国国家高新区已经达到168+1家。

     国家高新区经过30年的发展，取得了辉煌的发展成就。截至2017年底，全国156家国家高新区生产总值（GDP）总计已经达到95171.4亿元，其占我国GDP的比重达到11.5%。

     不仅在经济发展方面，在创新上，国家高新区也取得了突出的成绩。在创新资源方面，国家高新区的研发人员全时当量达到159.0万人年，占我国研究与实验发展人员全是当量总量（405.8万人年）的39.2%；国家高新区内的国家级科研机构约占全国的三分之二（拥有78.5%的国家重点实验室、71.2%的国家工程技术研究中心）。在创新投入方面，2017年国家高新区企业的R&D经费支出达到6163.9亿元，占到全国企业R&D经费支出的比例达45.1%；企业R&D经费投入强度6.49%，是全国水平的3.1倍；在创新主体方面，2017年国家高新区高新技术企业52265家，占全国高新技术企业的比重达到38.4%；在创新产出方面，2017年国家高新区企业发明专利申请、授权数占全国企业发明专利申请、授权的比例分别达到32.9%、40.0%。

     可以看出，国家高新区无论在集聚的创新资源规模、创新投入水平，还是创新绩效方面都取得了突出的成绩。早在2013年就有学者研究发现，国家高新区的TFP增长率明显高于其所在省区水平，且TFP的增长主要是由技术进步贡献的，国家高新区已经实现了基于创新驱动的经济增长。在我国大力推动创新驱动发展，加快建设创新型国家的背景下，探求国家高新区的发展经验，具有十分重要的意义。

     探究国家高新区的发展经验，有两个基本的出发点。第一，要分析国家高新区区别于其它产业园区 ，尤其是经济开发区、出口加工区等产业园区的特有经验。即要找到解释国家高新区成功的独有变量，而不是产业园区成功的共有变量，尽管这些共有变量可能非常有解释力；第二，对国家高新区成功经验的探究，要置于独特的“中国情景”之下，这种“中国情景”包含我国所处的国际环境，经济制度、政治制度，甚至历史和文化。实际上，国家高新区的成功正是源自于国家高新区能够持续的与所处的特定“中国情景”进行良性的互动。

     通过分析国家高新区发展历程中的关键史实，结合个案分析，本文试图说明，统一于“发展高科技、实现产业化”使命下的，持续的科技创业和体制创新，是国家高新区成功的主要经验。而强化使命导向，科技创业和体制创新并行，正是我国当前推动实现创新发展的现实路径。

二、国家高新区的诞生与发展

     （一）国家高新区的诞生

     国家高新区的诞生有其特定的历史背景。成立国家高新区的决策，正是对这些历史条件的响应。对国家高新区诞生的历史背景和决策过程的分析，有助于理解国家高新区的使命由来，也才能够理解，为何之后国家高新区会主动去探索与其它开发区不同的道路模式，即使这些探索单纯从经济角度来看并不是最优的，要冒很大风险，甚至备受争议。

     第二次世界大战以后，以电子、生物、新材料为代表的高新技术不断取得突破，对应的高新技术产业蓬勃发展，科技与产业的关系更加紧密。科技园区作为一种促进科技产业结合的有效形式，首先在美国出现，并逐渐风靡全球。科技革命和高科技产业在全球范围的发展，使我国的一些官员和科技工作者在出国考察后受到巨大震撼，同时也源自对我国痛失前两次技术革命发展机遇，而落后挨打的近代历史的切身体会，这些有识之士开始思索如何把握新一轮科技革命机遇的对策。关于如何把握科技革命的思索，催生了设立国家高新区的思想萌芽。1984年6月，原国家科委在向党中央、国务院提交的《关于迎接新技术革命挑战和机遇的对策》报告中明确提到“要研究、制定新技术园区和企业孵化器的优惠政策，要大胆实践，跟上新技术革命的步伐”。科技革命和高科技产业在全球范围的兴起，是国家高新区诞生的第一背景。国家高新区是作为把握科技革命机遇的对策提出的。

     当科技革命风起云涌，高科技产业蓬勃发展的同时，我国也做出了改革开放的决策。1984到1985年，国家先后开启了经济体制改革和科技体制改革，而科技体制改革的核心，就是要解决科技与经济脱节的问题。以硅谷为代表的科技园区模式的成功，引发了国内官员和学者的关注，并作为科技体制改革的解决方案被提出来。1984年3月,中科院赵文彦等学者提出了《充分开发中关村地区智力资源，发展高技术密集区》的建议。1985年3月13日《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中提出“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力密集地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。就此，高新区的建设正式上升为党和国家的议事议程。1988年5月3日，国务院发布《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，鼓励在智力密集型地区兴办高新技术开发区，发展高新技术产业。紧接着两天后，国务院批准成立我国第一个国家级高新区—北京市新技术产业开发试验区，以及有关试验区的18项优惠政策。

     从国家高新区诞生的历史背景来看，科技革命和改革开放下的科技体制改革，是导致国家高新区诞生的直接因素，也形成了国家高新区的使命导向。1994年4月，邓小平同志针对火炬计划的题词“发展高科技、实现产业化”，更是将这种使命恰如其分的表达出来。“发展高科技”是对科技革命机遇的把握，而“实现产业化”则涉及科技体制改革，要用科技支撑经济发展。

      （二）国家高新区的发展历程

     虽然国家高新区的创建是出于建设像硅谷那样的高科技产业园区的动机，但受制于当时的科技经济发展水平，高新区的建设总体上仍然走产业区或工业区的发展道路，后来不断在产业区的框架下注入科技园区的内涵。科技部将国家高新区的发展划分为“一次创业”“二次创业”和“三次创业”三个阶段。这三个阶段是国家高新区向科技园区内涵回归的过程。

     国家高新区的“一次创业”阶段是从1991年到2001年。继1988年5月批准成立我国第一个国家级高新区—北京市新技术产业开发试验区后，1991年，国务院下发了《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，正式批准建立第一批26个国家级高新区，并提出了认定标准和相关优惠政策 。1992年再度新增批准建设25家，由此开启了国家高新区的大规模建设。由于当时我国正处于改革开放的初期，受经济发展水平的限制，国家高新区建设的着眼点仍以生产要素的配置为主，在建设路径上，是做好“五通一平”等生产条件的打造和大力招商引资，其发展目标主要是扩大经济的规模体量。在园区形态和内涵上，仍是工业区的概念。

     国家高新区的“二次创业”阶段是从2002年到2012年。2001年,科技部部长徐冠华在国家高新区所在市市长座谈会上首次提出“二次创业” 的概念。“二次创业”的基本内涵是实现“五个转变”。即：要从注重招商引资和优惠政策的外延式发展向主要依靠科技创新的内涵式发展转变；要从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变；要努力实现产品以国内市场为主向大力开拓国际市场转变；要推动产业发展由小而分散向集中优势、加强集成、发展特色产业和主导产业转变；要从逐步的、积累式改革向建立适应社会主义市场经济要求的高新技术产业发展规律的新体制、新机制转变。随后2002年11月，科技部发布《关于进一步支持国家高新技术产业开发区发展的决定》，支持国家高新区进行“二次创业”。“二次创业”阶段，国家高新区发展的着眼点主要是聚集人才、技术等创新要素，在发展路径上，主要是围绕生产条件打造创新条件，手段是建设各类创新平台，发展科技服务业，促进科技成果转化。在发展目标上，是不断增强经济中的创新成分，促进企业向价值链高端爬升。在园区形态上，是科技工业园区的混合形态。

     国家高新区的“三次创业”阶段是从2013年至今。2013年3月，科技部印发《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，文件中指出国家高新区正式迈入新的发展阶段，以“创新驱动、战略提升”为主要特点，确定了“四个跨越”的发展目标：从先行探索自我发展，向肩负创新示范和战略引领使命跨越；从立足区域、集约发展的资源配置方式，向面向全球协同创新的组织方式跨越；从要素集中、企业集聚的产业基地，向国际影响力的创新型产业集群跨越；从工业经济产业园区，向创新经济的高科技社区跨越。国家高新区“三次创业”阶段的着眼点是全社会要素，其建设路径是创新型城区建设，推动科技创新、模式创新、制度创新等全面创新。建设目标是实现创新驱动的全面发展。从园区形态上看，是创新生态园区的形态。

 

三、国家高新区的发展经验

     国家高新区不同于一般开发区的成功经验是什么？对于这个问题的解答，实际上是要回答三个不同，又在逻辑上相关联的问题。第一，为什么国家高新区在初期经历一般产业开发区的发展阶段后，能够跳出路径依赖，重新回到科技园区的发展道路上来？第二，科技园区发展的核心是发展高科技产业，在困难的条件下，国家高新区是如何发展高科技产业的？第三，在特定的中国情景下，国家高新区是如何构建实现以上目标的能力的？对于以上三个问题的回答，形成了国家高新区发展的三条主要经验。

     （一）使命驱动

     创新政策中有一种政策类型是使命驱动型创新政策（mission-oriented innovation policy），是指创新政策的设置要基于国家战略和重大公共利益。就使命驱动而言，使命作用于组织决策和行为的方式，类似于企业家精神作用于企业家个人决策和行为的方式。熊彼特在其经典论著就强调企业家对创新的作用。从国家高新区的诞生过程可以知道，国家高新区是作为我国把握新科技革命机遇，推进科技体制改革的对策提出来的。后来邓小平对火炬计划的题词：“发展高科技、实现产业化”更是作为国家高新区使命的官方表述，经常在各种场合里被提及。此外，由于国家高新区的名称有“高”和“新”的字眼，具有显著的自媒体效应，更有利于这种使命导向的理解和传播。2013年8月，习近平总书记在大连高新区考察的时候就强调：高新区就是又要高又要新。这种使命导向向国家高新区发展决策和行为的传导，存在制度化和非制度化的两种形式。

     制度化的方式是指国家高新区的上级单位通过正式的管理制度对国家高新区的发展进行引导。最典型的是国家高新区的评价指标体系工作。科技部火炬中心作为国家高新区指导单位，自1993年就制定了国家高新区的评价指标体系，以后每隔5年修订一次。2008年修订的国家高新区评价指标体系首次提出将评价指标体系定位于“政策评价”，要体现国家对国家高新区的使命定位。这种“政策评价”被科技部火炬中心的工作人员形象的形容为：“评价的不是你发展的多少，而是你发展方向与国家导向的夹角”。这里的国家导向，实际上就是国家高新区“发展高科技，实现产业化”的使命导向。国家高新区的评价指标体系从2009年开始，就体现了鲜明的重视科技创新和高科技产业发展的导向。这一点，在2013年修订后的指标体系中体现的更鲜明（表2）。由于该指标体系每年对所有国家高新区进行评价排名，所以产生了很强的引导作用。

表 2 国家高新区评价指标体系（2013年版）  

一级指标	二级指标
知识创造和技术创新能力	1.1万人拥有本科（含）学历以上人数 1.2企业万元销售收入中R&D经费支出 1.3国家级研发机构数 1.4国家级孵化器数 1.5内资控股企业万人当年新增发明专利授权数 1.6管委会当年财政支出中对科技的投入额 1.7人均技术合同交易额 1.8工业增加值率 1.9企业利润率 1.10园区管委会的体制机制创新和有效运作评价（调查） 1.11园区发展符合国家导向评价（定性）
产业升级和结构优化能力	2.1营业收入超30亿元高新技术企业数 2.2服务收入占营业收入比例 2.3人均增加值 2.4高新技术企业数占企业总数比例 2.5国家级产业服务促进机构数 2.6万人当年新增的知识产权数（含注册商标） 2.7万人拥有的上市企业数量 2.8企业净资产利润率 2.9从业人员人均工资性收入占人均增加值比例 2.10园区科技金融发展状况评价（调查） 2.11园区战略性新兴产业和创新型集群培育发展状况评价（定性）
国际化和参与全球竞争能力	3.1海外留学归国人员和外籍常驻人员占从业人员的比例 3.2高新技术企业出口额占园区营业收入的比例 3.3技术服务出口额占出口总额比例 3.4企业设立的境外分支机构数 3.5万人当年新增欧美日注册商标数 3.6万人当年新增欧美日专利授权数 3.7企业累计参与制定产业国际标准数 3.8当年内资控股企业的海外直接投资额 3.9园区实施人才战略与政策的绩效评价（调查） 3.10园区宜居性和城市服务功能的完善程度评价（定性）
高新区可持续发展能力	4.1从业人员数增长率 4.2从业人员中硕士和博士占比 4.3企业数量增长率 4.4企业上缴税收总额增长率 4.5企业当年新增投资总额 4.6单位增加值总额能耗 4.7园区“产学研资介用”合作互动与知识产权保护评价（调查） 4.8园区参与评价工作所报数据的客观性，准确性和完整性评价（定性）

     非制度化的方式是指国家高新区的使命是通过成为国家高新区领导干部的价值观来作用其行为的。以我国中部地区某国家高新区发展芯片产业的决策过程为例。早在2006年，该国家高新区管委会主任决心发展芯片产业，然而当时高新区的可支配财力只有二十多亿。一个项目决策过程的亲历者这样回忆道：“我当时提出意见，主任就说，你只管写好你的报告，钱的事情不用你操心”、“我后来体会到，主任的意思就是高新区就是要感想敢做，变不可为为可为，巧妇要做无米之炊”。2015年，该高新区的集成电路项目由于耗资巨大，也遭遇了公开的反对，“还有副省级干部跑到公司，指着鼻子骂我们”，时任该高新区所在省的省委书记在会上严厉表态：“有些人对这个项目说三道四，指手画脚，实际上是胸无大志、鼠目寸光、毫无担当！”而这位书记就曾做过东部某国家高新区的主任。

     这些案例鲜明的指向一个结论，国家高新区的发展，不是经济利益驱动或政绩导向的发展，而是使命驱动型的发展。这种使命导向不仅体现在指导国家高新区发展的制度设计上，而且也内化为国家高新区干部的价值观和精神，进而对国家高新区的发展形成有力的指导作用。使命驱动能够很好的解释为何高新区和经济开发区在一开始，都凭借劳动力、土地和政策优势，在低端环节嵌入全球分工体系，但在后来，高新区会主动回归科技园区的内涵，用初期的积累反哺创新，并涌现出深圳高新区、武汉东湖高新区、杭州高新区、合肥高新区这样的创新典范，而其它开发区，则普遍陷入了原有的路径依赖，面临增长困境。其原因就是国家高新区的“发展高科技，实现产业化”和其它产业园区“三为主，一致力” 的使命导向的差别。

      （二）科技创业

     科技创业是指高科技产业领域的创业。习近平总书记曾多次提到“核心技术靠化缘是要不来的，只有自力更生”，这句话对高科技产业也同样适用。我国领军型的民族高科技企业，无论最早的华为、联想，还是现在的小米、大疆，都是靠自主创业成长起来的。这意味着，我国的高科技产业不可能诞生在靠招商引资为主的园区中。国家高新区与其它开发区的最大区别之一，是在其它开发区都以招商引资为主的时候，国家高新区自始至终坚持孵化器的建设和科技型创业企业的培育，由此成为我国高科技产业的摇篮。以高科技产业的代表电子信息产业为例，截至2017年底，国家高新区的电子信息制造业产值约占全国三分之一；2018年互联网百强企业中，有81家在国家高新区，而且，前十强均在国家高新区 。国家高新技术产品出口总额为18833.4亿元，占全国高新技术产品出口（45150亿元）的41.7%。

     国家高新区在培育科技产业方面的成功，是先天优势和后天努力结合的结果。第一，国家高新区具有科技人员创业的传统和天然优势。衍生创业(spin-offs)在硅谷的崛起中扮演了重要的角色。国家高新区的设立就是出于对硅谷的模仿，支持科技人员创业自然是学习的重要内容。上世纪80年代陈春先从硅谷考察回来后，提出进行“科技成果扩散试验”，成立“北京市等离子先进技术发展服务部”，首开科技人员下海办企业的先河，也播下了科技创业的基因。此外，上世纪80年代我国科技体制改革转制了一大批科研院所，客观上也产生了对科技人员的以创业解决就业的需求。我国国家高新区多是围绕科教资源密集区创建，具有科技资源，包括机构、人才密集的天然优势。空间上的临近有利于学界和产业界联系的建立和科技人员在之间的流动。第二，国家高新区努力创造了科技创业的载体环境。1987年6月7日，中国第一家科技企业孵化器 ——武汉东湖新技术创业者中心在武汉东湖高新区成立。虽然当时仅能提供场地、打字、通讯、工商、税务登记等简单服务，但在当时的历史条件下，是一种创举。1988年8月，中央、国务院批准实施火炬计划，明确把创办高新区、高技术创业中心作为国家火炬计划中的重要组成部分，科技部还争取了400万的引导基金，用来支持孵化器的发展。1994年11月，国家科委发布了《关于对我国高新技术创业服务中心工作的原则意见》，对国家高新区关键的企业孵化器在政策上予以确立。之后，火炬计划先后推动了科技企业孵化器、留学人员创业园、大学科技园和软件、集成电路设计、生物技术、光电技术、新材料等专业孵化器的建设。直到现在，升级国家高新区的硬性要求里就有必须有孵化器一项。据统计，截至2017年底，国家高新区的孵化器数量达到2125家，占全国孵化器总数比例达到52.2%。可以说，国家高新区就是一个我国高科技企业的大孵化器（杭州高新区就提出“滨江区就是一个大孵化器”的口号）。

       图 2 1991-2017全国和国家高新区内科技企业孵化器数量

     国家高新区创业孵化开始最早，在所有开发区都“招大引强”，非世界五百强不看的时候，国家高新区和指导国家高新区的火炬计划，将孵化器作为高新区建设的重要内容，有效承接了科技人员和留学归国人员创业。下海的科技人员和归国留学人员，是我国高科技产业创业的主体。在大众创业万众创新成为国家战略，各类孵化器遍地开花的当前，国家高新区在创业孵化方面仍具有突出的优势，这种优势是基于国家高新区30年来孵育科技企业所形成的基于经验、制度、人脉和文化的生态优势。这样就不难解释为何在孵化器遍地开花之后，新经济的新生企业仍然主要在国家高新区出现。以新经济的代表独角兽企业为例，2017年，国家高新区拥有的独角兽企业占到全国76.2% ，正是这种生态优势的突出体现。

     （三）体制创新

    “中国高新区的成功有很多经验，但是其中一条重要的经验就是从一开始就建立了一个简洁高效的管理体制”。科技部火炬中心高新区处的某处长曾这样说。据科技部火炬中心统计，国家高新区的工作人员只有同级政府的四分之一到十分之一。早在1991年，国家科委、国家体改委联合下发的《关于深化高技术产业开发区改革，推进高技术产业发展的决定》中就提到：“各开发区要因地制宜地建立决策、管理机构，赋予相应的权限，代表当地政府行使行政职权，统一对内对外，集中有效地协调解决开发区发展中的重大问题，并在工商、税务、财政、金融、国际合作交流、外贸、进出口等方面形成配套、高效的服务功能，为企业提供综合服务”。相应的，国家高新区的管理体制形成了“领导小组+管委会+总公司”的总体框架。实际上，我国绝大多数开发区都采用了类似的管理体制。领导小组负责总体协调，管委会负责规划管理，而总公司负责开发建设。这种开发区的一般性的管理体制的优势体现在：首先，在缺少资本的情况下，能够有效的集中力量，完成局部的基础设施建设；其次，这种管理体制可以很大程度上减少现有行政事务，尤其是社会事务对园区发展的影响，体现经济发展优先的原则，有利于快速提升营商环境。

     在建立开发区，或产业功能区的一般性管理体制之外，国家高新区的体制创新主要体现在两方面。第一，国家高新区作为科技园区，还要处理好第三对关系 ，即科技与经济的关系。推动产学研结合，促进科技创业，这是国家高新区作为科技园区所特有的制度和政策需求。30年来，国家高新区根据创新发展需求在体制改革方面积极探索，形成了各具特色的对创新的联合治理模式；第二，国家高新区比其它产业园区重视体制改革与政策创新，是我国体制改革和政策创新的策源地。国家高新区成立之初就有政策试验的意义。中关村最初的名称就叫做“北京市新技术产业开发试验区”。30年来，国家高新区通过持续的体制创新，不仅保持制度与自身发展阶段、制度与外部环境的良性互动，更是输出了一大批宝贵的改革经验。在创新政策方面，孵化器政策、高新技术企业政策、创新型产业集群政策都源自国家高新区。尤其是近年来，国家自主创新示范区主要依托国家高新区创建，国家高新区在政策上先行先试，更是加强了政策创新的力度和频度(表3)。

            表 3 国家高新区主导的部分先行先试政策

政策类型	高新区	政策文件	政策要点
人才	中关村	公安部支持北京创新发展20项出入境政策	设立中关村外籍高层次人才申请办理永久居留“直通车”；畅通外籍高层次人才从就业居留向永久居留资格转换机制；给予在中关村创新创业外籍华人申请的永久居留便利。
金融	上海张江	上海市天使投资风险补偿管理暂行办法	对投资机构投资种子期科技型企业项目所发生的投资损失，可按不超过实际投资损失的60%给予补偿
科技成果转化	成都	促进国内外高校院所科技成果在转移转化若干政策措施	支持在蓉高校院所开展职务科技成果权属混合所有制改革，发明人可享有不低于70%的股权。
创业	武汉东湖	东湖国家自主创新示范区关于建设创业光谷的若干意见	建立电子营业执照制度，开展企业网上登记注册，实行企业登记注册网上申报、受理、审查、发招和存档，支持创新性孵化器建设，支持大学生、教师开展创业实践，支持领军企业设立孵化器服务平台。
体制机制	山东半岛（济南）	济南高新区管委会绩效考核管理办法	实行全员岗位聘任制度，从领导班子到普通基层工作人员，全部实施KPI考核，末尾淘汰，打破“大锅粥”，实现绩效工资体系改革。

 

四、结论与展望

     张培刚将中国工业化的成功因素归纳为企业家创新精神、技术进步和制度改革三个方面。类似的，本文认为，中国国家高新区的发展经验可以总结为：使命驱动下的科技创业与体制创新。

     国家高新区作为我国把握科技革命机遇和科技体制改革的产物，在设立之初，就确立了“发展高科技、实现产业化”的使命导向，这种使命导向不仅体现在高新技术产业开发区的“高新”二字之中，更是通过制度化和非制度化的形式向国家高新区的发展实践传导。这使得30年来无论形势如何变化，“发展高科技、实现产业化”都被作为不变和不忘的“初心”，被坚持下来。然而，对于后发国家而言，发展自主的高科技产业并非易事，外有外资企业的竞争、内是“一穷二白”的窘境。在这样的内外部条件下，国家高新区以科技创业和体制创新为手段，走出了一条中国特色的创新发展之路。

     中国特色社会主义进入新时代，中国进入全面建成小康社会的决胜阶段。正如习近平总书记在2018年两院院士大会上的讲话中提到的那样，“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。”国家高新区作为创新资源最密集、高科技产业最集中，创新生态最优越的地区，自然是我国创新驱动发展和高质量发展的主阵地。可以说，国家高新区未来的发展，不仅关系着我国高科技产业的成败，也关系着国家的前途命运。

    新一轮以人工智能为代表的技术革命方兴未艾，给经济社会带来颠覆性的、深刻的、长远的变化。世界政治经济格局进一步演变，进入大变革大调整时期。我国经济进入高质量发展阶段，外部压力和内部挑战并存，创新成为第一动力。在新的形势和要求下，国家高新区要继续强化使命，坚持科技创业和体制创新双轮驱动，并针对新形势下的新要求和新问题，进行探索和示范。

     第一，强化使命导向。经过30年的发展，国家高新区聚集了最多的科研机构、人才和高科技企业，已经成为国家创新驱动发展的战略力量，但另一方面，随着国家高新区数量的增多，尤其是新升级国家高新区数量的增多，以及内外部条件的变化，部分国家高新区存在体制机制弱化，发展导向混乱，同质竞争严重的问题。中国特色社会主义进入新时代，国家高新区的发展也进入新时代。30年，国家高新区又到了需要“建章建制”的时候。建议国家层面出台针对国家高新区的专项意见，明确国家高新区的使命导向和在创新驱动发展和高质量发展中的功能定位，并将国家高新区30年来在创业孵化，体制机制创新方面的优秀经验上升为国家高新区的指导框架，形成国家高新区的指标体系、标准体系和政策体系。

     第二，推动高科技产业突破升级。改革开放40年，我国高科技产业从无到有，从小到大。但我国的高科技产业整体仍存在“两头在外”的情况，即上游的关键材料、核心设备掌握在别人手中，下游的品牌和渠道掌握在别人手中。这就导致我国的一些高科技产业在增加值率、利润率上还比不上服装鞋帽等等传统产业。正如习近平同志在两院院士大会上的讲话中提到的那样：“实践反复告诉我们，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”“在关键领域、卡脖子的地方下大功夫，集合精锐力量，作出战略性安排，尽早取得突破。”下一步，国家高新区，尤其是世界一流园区，要组织重大研发工程和产业突破行动，发挥领军企业、高校院所和人才优势，推动高科技产业突破升级，尤其是关键核心技术的突破，推动我国高新技术产业在价值链上的升级。

     第三，推进体制创新提升治理能力。随着技术-经济范式的变化，科技创新规律、产业发展规律和经济社会形态都发生深刻变化，带来了全新的治理挑战。在科技创新方面，呈现出创新主体大众化、创新平台网络化、创新领域跨界化、资金来源多元化等新趋势；在产业发展方面，新旧产业交替加速、产业跨界融合、企业爆发式增长；在经济社会形态方面，人类经济社会加速向数字经济、体验经济和智能社会的形态演化。新的变化带来新的治理命题。国家高新区首先要更新理念，从简单的管理思维和服务思维，上升到系统的治理思维。国家高新区作为科技创新的高地，新经济的高地，自然要成为创新治理、新经济治理的先行区和示范区。建议国家高新区率先开展以创新治理、新经济治理为主题的试点示范，不仅构筑和巩固新时代国家高新区创新发展的制度优势，同时也为国家建立和完善现代国家治理体系提供经验输出。

本文作者：朱常海，中国高新区研究中心副主任，西安创新发展研究院执行院长。