观点解读：吹响新时代高新区高质量发展的冲锋号 —
《国务院关于促进国家高新区高质量发展的若干意见》解读

    【引言】2020年7月17日，国务院发布《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（以下简称《意见》），这是自上世纪90年代批准成立首批国家高新区之后，首次以国务院名义发布的国家高新区主题文件。《意见》发布的时点，正值新冠肺炎在全球持续肆虐，全球经济衰退已成定局；正值美国全力围堵打压中国，高科技产业是核心攻击目标；也正值国家高新区刚过而立之年，30年砥砺奋进，而今羽翼渐丰。如果说上世纪90年代设立国家高新区的决策是吹响国家高新区的集结号，那本次《意见》的发布，则是吹响了国家高新区的冲锋号。面对百年未有之大变局，国家高新区又一次临危受命，站在了历史洪流的浪尖，大国博弈的阵地，需要用实力、意志和谋略，应对大变局的挑战，引领新时代的征程。

一、《意见》反映了对国家高新区的认知升级

     国家高新区经过30多年的快速发展，取得了卓越的发展成就，不仅整体发展水平实现巨大飞跃，还涌现出像中关村、上海张江、深圳、武汉东湖、杭州高新区等整体或部分领域跻身世界一流的高科技园区。而今，国家高新区已经具备国家创新驱动发展的“主力军、主阵地、主引擎、主平台”的实力条件，或是实际上已经扮演了这样的角色。正如在《意见》吹风会上徐南平副部长所言，国家高新区已经成为创新高地、产业高地、人才高地。但在此之前，国家高新区多是“养在深闺无人知”，一直缺少与其实力和重要性相匹配的关注度，此外，对国家高新区的功能和导向还缺少足够的共识，由此导致中央、地方、不同部门在指导支持国家高新区建设上存在不同想法，难以形成合力的问题。本次《意见》的发布，不仅意味着高新区进入国家视野，更重要的是反映了国家对国家高新区的认知升级。这种认知升级可以总结为两方面：

     一是对国家高新区战略性的认识。一直以来，国家高新区在诸多国家战略中缺少与其实力相匹配的位势，这一方面导致国家战略缺少战略结构；另一方面，也不利于国家高新区对国家战略支撑作用的发挥。《意见》的发布，首先反映了国家高新区战略位势的上升。国家高新区经过30年的发展积累，已经成为我国经济、创新、产业和治理等水平最高的地区，并且部分园区已经具备了国际竞争力。在这样的条件下，要将国家高新区作为国家创新驱动发展和高质量发展的战略性资源和战略性力量，并在总体战略布局中有所安排。《意见》提出，要将国家高新区建设成为创新驱动发展的示范区和高质量发展的先行区，就是明确了国家高新区在国家总体战略布局中的位置，并将国家高新区的战略位势提升到一个新的高度。同时，以国家高新区为战略推进区域维度的基本单位，也促进了国家创新驱动发展战略和高质量发展，包括举国体制实践的深化和聚焦，优化了战略推进结构，解决了之前以大区域（长三角、粤港澳等）和城市为推进单位的精准性不足的问题。

     二是对国家高新区模式和制度意义的认识。国家高新区虽然最早源自对斯坦福工业园的模仿，但经过30年的探索和创新，国家高新区已经形成了不同于国外科技产业园区的模式。这种不同一方面源自中国特色的社会主义制度情境，另一方面源自作为后发者和追赶者的角色差异。因此，国家高新区也代表了一种模式和经验，是具有中国特色的创新驱动发展之路的重要实践。关于这层制度和模式意义，《意见》中称为“走出了一条具有中国特色的高新技术产业化道路”。一旦认识到国家高新区的模式和制度意义，就会接着引发两个高新区使命上的扩展：一是国家高新区可以作为我国推进治理体系和治理能力现代化的策源地；二是国家高新区发展的意义具有了世界性，更可以作为一种经验性方案，为谋求发展和进步的落后国家实现追赶提供借鉴。

二、变与不变—新时代国家高新区的使命定位

     上世纪80年代，我国为了把握新技术革命机遇和顺应内部科技体制改革的客观要求，做出了设立国家高新区的决策。邓小平的题字“发展高科技、实现产业化”恰如其分的概括了设立国家高新区的动因，因而被当作国家高新区的官方使命表述。

     应当说，这样的使命设定，在当时是非常具有前瞻性、使命感和居安思危意识的。因为一方面，基于我国当时的要素禀赋和经济发展阶段，内在并不存在足够的高技术需求，加上打开国门后外国先进技术和产品的冲击，干高科技是难度高、风险大、收益少的行为；另一方面，当时主流的认识（包括高层）是技术可以像商品购买引进，自主研发只是人家不卖给技术的“第二选择”。因此，即使高新区扛了一块“发展高科技、实现产业化”的牌子，但在很长一段时间内，国家高新区要么实际走的非使命导向的招商引资的路子，要么则是以一种孤胆英雄，甘耐寂寞的方式去做。

  　 但是，随着现代高科技产业在经济发展和国家竞争中的作用越来越突出，西方国家又通过瓦森纳协定等手段继续限制对中国的技术转移，加上一些外部事件的刺激，自主创新的国家意识觉醒并不断强化。在这样的形势下，培育发展自主的高科技产业的重要性愈加凸显。当前美国对我国高科技产业的打压，更是让这种重要性达到史无前例的程度。因此，即使已经过去30年，国家高新区“发展高科技、实现产业化”的使命导向不仅不需要改变，还应该坚持和强化。《意见》中也明确指出“继续坚持‘发展高科技、实现产业化’方向”。不过，结合形势要求，高新区在践行“发展高科技、实现产业化”使命时应当多出并强调两层意涵：一是在发展高科技产业中要贯彻自主可控，稳定安全的方针，前者对应外国科技封锁的风险，后者对应类似新冠疫情阻断产业链的风险；二是要坚持国际对标，注重形成国际竞争力，而不只是在国内比，或自己跟自己比。这一点在《意见》中也有多处体现，《意见》多次提到“涌现一批具有国际竞争力的创新型企业和产业集群”“建成一大批具有全球影响力的高科技园区”。

     除了继续坚持“发展高科技、实现产业化”，《意见》还明确提出，要把国家高新区建设成为“创新驱动发展的示范区和高质量发展的先行区”。这是国家在新时代赋予国家高新区的新使命定位。作为主力发展高科技产业的区域（后又多为国家自主创新示范区的承载区），创新驱动发展的示范性天然内含在国家高新区的发展当中。因此，“高质量发展的先行区”才是新时代国家高新区的新作业。

     高质量发展先行区的新定位是国家高新区在使命目标上横向和纵向两个维度上的扩展。横向扩展方面，不同于“发展高科技、实现产业化”的专一性，高质量发展的目标具有更强的综合性，其目标集要大大超过培育高科技产业的目标集，增加了生态、民生、制度、文化等更多维度的要求；纵向扩展方面，国家高新区原有的使命更多集中在生产环节，而高质量发展要求从生产环节向上游和下游延伸，上游延伸到要素的培养，下游延伸到消费、用户和市场培育。这种纵向的延伸不仅可以进一步提高生产的质量，而且可以避免生产和需求的失衡，以及解决生产-消费完整过程中伴生的社会和生态问题（例如游戏文创产业，显然不能只考虑做大产业，而忽视对青少年身心健康的影响）。

　　从实践的角度，践行高质量发展的内在要求包括两个方面：一是要求彻底转换发展理念，在总的发展理念上，抛弃对规模和增速的过度关注，增加新的关注点，包括效率、环保、以人为本等等；二是探索和完善构建体现高质量发展要求的制度和工作体系。高质量发展不会自动实现，而且由于生态、公平等要求不会自动进入价格，市场机制不起作用。这就使得在推动实现高质量发展方面，政府需要发挥主导作用，需要构建体现高质量发展要求的制度和工作体系，其中不仅包括中央经济工作会议明确提到的“标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”等，还包括要素、机构，软硬件设施等。虽然做到真正转变发展理念已经非常困难，但构建一整套体现并能够推动高质量发展的综合性的制度安排，是实现高质量发展最为关键，最有创新空间，最复杂，也最具挑战性的任务部分。

三、国家高新区高质量发展的关键议题

     围绕新时代如何促进国家高新区高质量发展，《意见》从着力提升自主创新能力、进一步激发企业创新发展活力、推进产业迈向中高端、加大开放创新力度、营造高质量发展环境共5个方面提出了18条举措。这些举措基本上都是国家高新区一直以来致力于推进的任务内容。综合新的外部形势变化、高新区发展阶段的演进，以及高质量发展的内在要求，新时代国家高新区实现高质量发展最为紧迫，也最为重要，可以总结为“四个体系”的建设和提升。

　　1.构建协同高效的科技创新体系

　　过去10年乃至更长时间，就国家高新区创新版块的发展而言，可以总结为“三期”，即创新意识觉醒期、创投投入增长期和创新体系建设期。面向下一个10年到15年，国家高新区在创新板块的重点有四个方面：一是围绕产业链布局创新链。国家高新区本质上仍是产业园区的属性，围绕产业链部署创新链，或者紧密贴合产业需求开展创新体系建设，既是其产业升级发展的客观需求，也创新发展得以实现的内在机制。对于大多数国家高新区而言，尤其是发展水平较为落后的高新区，不应当撇开产业，打造大而全、自我“空转”的创新体系，围绕产业链部署创新链，应当是指导其未来一段时期创新体系建设的核心理念和方法论。二是提升特定创新能力。过去高新区在引进创新、跟随创新、集成创新等方面形成了突出优势，但随着国际创新合作形势的恶化，我国在部分领域进入并跑阶段，国家高新区未来要重点增强自主创新、原始创新和颠覆式创新能力，补足这“三力”的短板。三是提升科技创新体系效能。经过过去几十年的建设和发展，国家高新区已经形成了相对完善的区域创新体系，并且在创新投入水平、体系的完整性、要素丰度和质量上具有突出优势。下一阶段，国家高新区要重点提升创新体系的效能，提高“投入产出比”，除了紧密围绕产业链布局创新链，还有非常重要的两个方面，一个是持续落实和强化企业创新主体地位，让企业在创新需求、创新投入和创新资源整合上扮演更重要的角色。另一个是要提升创新治理水平，过去创新板块的快速扩张（体现在经费增长、机构增多），伴随而来的是治理能力的供给不足，导致科研资金浪费，创新体系效能低下，这方面要学习国际先进经验，补足治理短板。四是要实现区域创新体系与国家创新体系的协同。当前地方和各个高新区在创新体系建设上都致力于自成体系，导致重复建设，零和竞争的情况比较突出。另一方面，还存在国家创新体系和地方创新体系缺少分工，交叉混乱的状况。国家级的创新机构国家投入和地方投入此消彼长，导致国家创新平台地方化，难以体现先导性和战略性。未来，要促进国家高新区创新体系之间，以及地方和国家创新体系之间的协同，理顺链条，明确分工，提升效能。

       2.培育自主领先的现代产业体系

　　我国已经形成了世界上规模最大的高科技产业集群，这些产业集群主要分布在国家高新区范围内。过去，我们更关注参与高科技产业全球分工，更关注产业规模的增长，在新冠疫情冲击、美国对我国高科技产业的打压等事件冲击下，在产业发展方针，尤其在高科技产业发展方针上，国家有了新的考虑和要求。国家高新区在产业发展方面的重点任务，就是要践行国家新要求，主要包括以下三个方面：一是提高产业自主性、安全性和稳定性，包括产业关键共性技术、关键核心零部件和底层系统的自主。提高产业链的自主性不是什么都要自己做，而是形成足够的制衡能力，使单方面的制裁难以成立。在产业链稳定性方面，主要通过产业链在地延伸和集中布局，减少跨地域，跨国界布局的风险。二是提高产业价值链层级。《意见》中明确提出，要推进产业迈向中高端，并在2035年，实现主要产业进入全球价值链中高端。国家高新区推进产业升级，除了要围绕产业链布局创新链，推动产业研发能力升级，也同时要注重产业资本升级和产业组织模式升级。当前在产业升级上，存在过度关注技术升级，而忽略资本和产业组织升级的情况。产业资本升级主要任务是构建政府和社会力量协同支持的大产业资本，提高资本运作效率，产业组织模式升级包括大中小企业融通发展和产业促进平台和组织的建设。三是培育世界级的数字产业集群。这是《意见》相对忽略的方面，数字产业，尤其是数字应用产业，是我国较少的领先世界的产业领域，除了通过数字技术赋能传统产业，推动传统产业的数字化转型，还要意识到数字产业是最具国际市场拓展前景，并且关系到数字时代全球治理权的产业。国家高新区作为我国数字产业高地，应当坚定不移的推进数字服务出口，推进数字产业的国际化，扩大中国构建的数字系统的空间版图，率先打造世界级的数字产业集群。

　    3.完善中国特色的园区治理体系

　　《意见》在发展目标中提出，到2035年，要实现园区治理体系和治理能力的现代化。党的十九大四中全会提出，到2035年基本实现治理体系和治理能力现代化，建国一百周年全面实现治理体系和治理能力现代化。虽然国家高新区的治理范畴要小于国家总的治理范畴，但《意见》关于该项目标的设定，实际上是要求国家高新区在国家整体之前，率先实现治理体系和治理能力现代化，这在国家高新区高质量发展目标中非常重要，也是最有示范引领意义的部分，也是“中国之治”中最有特色、最生动的部分。在新时代，国家高新区要推进园区治理体系和治理能力现代化，要重点解决这几个方面的问题。一是解决国家高新区的“身份”问题。国家高新区一般为所在市（或省）的派出机构，以市（或省）授权的形式行使职能。派出机构的身份是天然存在合法性缺陷的，这种合法性缺陷在高新区扩区、托管乡镇等一级政府机构的时候就更加突出。虽然许多地方通过制定条例，或者设立法定机构的形式增强国家高新区的合法性，但仍不彻底。未来要考虑彻底解决国家高新区的合法性问题，这是极度考验政治智慧和也是最能体现中国特色的议题。二是完善国家高新区的管理体系。《意见》中提到要加强分类管理和组织领导，并对国务院科技行政部分、所在省政府、所在市政府对高新区的管理责任进行划分。当前，在国家高新区的管理体制上，存在两个突出问题，一是国家层面对国家高新区的统筹指导不足，导致国家高新区之间竞争有余，协同不足，另一个是高新区所在市省对国家高新区的重视不足，导致国家高新区功能地位和政策支撑弱化。后者随着《意见》的发布相信会有所改观，但前者，还是需要有更多的政策创新和抓手，尤其是在加快构建国内大循环的背景下，增进国家高新区之间，尤其是东西部国家高新区之间的协同，就更需要国家层面的统一统筹指导。三是国家高新区内部的体制机制改革和治理能力提升。当前，国家高新区，尤其是老牌高新区，已经高度产城融合了，其治理对象的规模增长了上百倍，治理的主题也远超科技创新和产业培育的范畴。在这种背景下，国家高新区原有的体制机制已经不能适应治理需求。在《意见》中，提出要深化管理体制机制改革，包括充分授权、实施扁平化管理、实行大部制、聘用制等。在新的形势下，国家高新区的治理体系和治理能力建设要同时满足专业性、高效性、敏捷性、弹性、规范性和合法性等多个存在内在冲突的要求。这同样考验高新区的智慧，也是最有制度创新空间的任务。

       4.构建互利共赢的开放经济体系

　　2020年很可能是全球化的拐点，受到新冠疫情、中美大国关系变化，以及过去全球化过程中积累的矛盾爆发的影响，以后的全球化可能遭遇波折，呈现出“区域全球化”“有限全球化”等新的特点。面临这样的形势，我国明确表态坚持扩大开放，推进全球化，构建人类命运共同体。在涉及开放的部分，《意见》中提到，要加大开放创新力度，除了在国内推动区域协同发展、打造区域创新增长极，在国际开放合作方面，明确加强国际创新、产业和园区合作，支持企业走出去，拓展新兴市场。国家高新区一直是我国最开放的区域之一，不仅人才国际化程度高，而且在产业上深度嵌入国际产业分工体系。在新的形势下，国家高新区要致力于构建互利共赢的开放经济体系，主要有两方面的重点任务：一是致力于成为深度嵌入国际创新网络的、具有吸引力和整合力的国际创新枢纽。虽然遭受国际政治的不利影响，但创新资源，尤其是人才资源仍是最具流动性的。在真正的尖端创新领域，只有汇集全球顶尖人才，才能实现突破。国家高新区要致力于国际创新枢纽，要重视发挥两个主体的作用，一个是世界知名高校和科研院所的作用，通过其连接国际学术网络。一个是世界级领军企业的作用（例如华为），通过广泛在他国设立研发中心，整合其他国家智力资源为我所用。二是要打造国际化的营商环境。当前许多国家高新区同样是国家自由贸易试验区。自贸区是我国继续扩大开放、构建开放型经济新体制的重要平台载体。《意见》中多次提到提升企业、产业和园区的国际竞争力。只有在充分开放的条件下，才能谈国际竞争力，国际竞争力也才有意义。国家高新区要从打造国际化的营商环境入手，按照国际标准，推进投资贸易便利化，形成具有全球吸引力的开放高地。

四、结语

     无论是从近现代的世界史还是中国史来看，2020年都是极具转折意义的一年，是百年未有之大变局的爆发点。中国的崛起将处于更加严苛的外部条件之下，会面临更多的艰难险阻、高崖险滩。在这样的形势下，国家高新区承担着战略性、破局性的使命，在科技、产业、开放等多条战线上，同时扮演先遣队、特种队和教导队的角色。《意见》的发布，吹响了国家高新区承担使命、应对挑战的冲锋号。国家高新区要增强使命自觉，打好高科技产业的攻坚战、高质量发展的持久战、大国竞争的阵地战，为两个百年的目标，为中华民族的伟大复兴，做出应有的贡献！

本文作者：朱常海   博士、西安创新发展研究院执行院长、中国高新区研究中心副主任