管理赋能—开发区管理体制改革的构想

     开发区的设立和发展，是我国改革开放四十年成功实现产业追赶，创造经济奇迹的关键举措。而今，世界处于百年未有之大变局，国家发展面临新的问题和挑战，我国开启建设社会主义现代化强国的新征程。设立开发区是我国改革开放的重要决策。开发区成立40年来，在经济发展、产业培育、科技创新方面取得了卓越的发展成就，已经成为我国经济发展的中流砥柱，以及科技创新与产业发展的战略力量。面临新的形势、目标与挑战，开发区无论是从硬实力还是能动性方面，可以也应当发挥更大的作用。而开发区发挥作用的前提，是从进一步释放开发区活力，解放开发区生产力的角度，构建更先进的生产关系，具体而言，就是对开发区的管理体制进行大的调整，使之适应开发区当前的生产力水平、新的发展格局和使命导向。

一、开发区的本质以及为何重要？

     在探讨开发区的管理体制之前，首先要回答一个前置问题，那就是为什么我们还需要开发区？作为改革开放的产物，开发区一开始是作为突破计划经济束缚、融入全球经济的方案。而今，社会主义市场经济已经基本确立，我国也已经深度融入全球经济体系，开发区的许多做法和政策，也已经为全国范围的普遍实践。新的形势和阶段意味着，必须在新坐标系和新的维度上，去认识开发区的本质，发掘开发区的重要性。

     开发区的本质是什么？这里借用国家能力的概念，认为开发区本质上，代表一个国家的产业促进能力。或者说，开发区是国家产业促进能力在区域层次的投射和集中表达。把开发区整体定义为国家的产业促进能力，其原因有这样几个方面：（1）开发区在发展导向上以发展经济、培育产业为主，体现了能力的专一性，即开发区天生就是“打粮食”的，在能力内容上就聚焦产业发展；（2）开发区是我国产业（当然也包括创新政策）的策源地和集成地，在政策强度、完整性方面远胜于其它地区，可以说创新和产业政策的前沿度、完整度、强度就是开发区所谓产业促进能力的载体和具体表象；（3）开发区是我国产业集群，也就是产业政策对象高度集中的区域，而政策对象的集聚水平和规模，决定了政策的有效性，换而言之，因为开发区拥有足够规模的产业政策对象，所以开发区的产业政策是有效的产业政策，而不是一纸空文；（4）在支持促进产业发展方面，开发区拥有更加针对性的职能部门设计（如苏州工业园的纳米处）和更专业的干部队伍，这保证了政策在执行层面的效力。

     从能力导向、政策强度、政策对象和执行能力方面，开发区都体现了聚焦产业促进的专一性，如果将开发区在本质上视为一个国家的产业促进能力，那毫无疑问的，这种产业促进能力是需要加强的。因为我国产业正面临转型升级、自主可控、产业基础高级化、产业链现代化等诸多目标挑战。要实现这些目标，必然需要更加积极有效的产业政策。或者说，更加需要有为政府和有效市场的结合，而开发区正是有为政府的能力载体。

     除了从产业和经济维度理解开发区的本质，还可以从国家治理的维度认识开发区的本质。开发区是我国国家治理体系中难得的具有专业性（开发区的干部是标准意义上的技术官僚）、创造力（开发区紧贴产业经济发展前沿）和制度弹性（开发区天生就带有试验属性）的部分。在经济社会发展范式嬗变，外部挑战复杂艰巨的情况下，开发区所代表的制度活力、创造力和专业性，其重要性如何强调都不为过。

二、开发区管理体制改革的必要性

     管理体制的改革一直是改革的先导领域和先决条件。对于开发区而言，管理体制的改革不仅十分必要，而且非常迫切。主要原因有以下几个方面。

     第一，源自开发区的多样发展格局。

     开发区经历近40年的发展，在禀赋、类别、性质和发展水平等方面已经非常多样化了。在类别上，有高新区、经开区、综保区，且分属不同部委指导；在性质上，有事业单位、派出机关、企业等多种性质；在发展水平上，既有千亿级别的园区，也有千万级别的园区。开发区已经形成了十分多样化且差异巨大的发展格局。这样的发展格局，显然不能套用一套“生产关系”。开发区比以往任何时候都需要分类分型、规范整合和精准管理。此外，还有两个在发展格局上非常突出的，需要加强管理统筹予以解决的问题，一个是开发区总体数量过多，开发区之间同质竞争，逐底竞争的问题；另一个是国家开发区地方化的问题。对于国家级开发区，地方政府拥有更强势的话语权，导致国家开发区更加服从地方利益（很多时候是局部的，短视的利益），从而导致国家战略缺少承接。

     第二，源自开发区的新使命新要求。

     近年来，一系列关于开发区的高规格文件的发布，包括《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）、《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见国发〔2019〕11号》《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）等，对开发区提出了新的更高的要求。对比开发区立区时的使命导向，新时代对开发区的要求不仅更高，而且范围更加扩展（例如增加了绿色发展、治理现代化等新的目标）。实际上，作为区域发展水平最高，资源最集聚的地方，开发区几乎集成了所有的国家重大战略，并且实际上作为国家战略的核心载体和执行者。开发区践行国家战略的情况，直接决定了国家战略的实施绩效，而开发区的管理体制和体制机制，则又是影响开发区执行国家战略的关键变量。更重要的，国家对开发区的新的使命要求，更加具有综合性、复杂性和高水平特征，需要开发区超出自身的空间范围和权限边界去配置整合资源，这构成了对开发区管理体制调整的客观需求。

     第三，源自开发区的管理约束趋紧。

     开发区本身就是学习深圳特区经验，“放开搞活”的产物。开发区自诞生之日起，就比一般行政区享有更大的自主性和灵活度。但随着国家行政治理体系的完善，尤其是政府内对人、财、物管理的规范化，开发区的自主和制度创新的空间受到压缩，呈现出行政化、保守化的趋势。例如，开发区的上级单位对开发区的特殊性普遍认识不足，把开发区作为行政区进行考核，在对开发区的监管上，也没有体现开发区促进创新，发展产业的风险性和不确定性。这里有一个形象的比喻，那就是开发区原来给的是金箍棒，但现在又给了紧箍咒，而且紧箍咒越来越紧，金箍棒却不那么好用，或是不敢用了。此外，开发区既非一级政府，又非市场主体的性质，导致其面临越来越多的合规性、合法性的问题。

三、开发区管理体制改革的基本思路

     开发区管理体制改革的总体思路，可以概括为这样几个关键字。

     横纵联合：即开发区管理体制改革的首要目标，是促进开发区纵向管理和横向联合的加强。一方面要加强国家的指导和垂直管理，通过国家统筹协调，深度赋能，适度扭转过去开发区地方化和过度竞争的问题；另一方面，要广泛的促进开发区与开发区之间，在科技成果转化、关键核心技术攻关、产业链等方面的合作，实现开发区之间的优势互补，相互赋能。

     再造特区：前面提到，开发区本来就是学习深圳特区的经验，而今开发区呈现行政化，保守化的趋向。而开发区的核心价值，就在于在我国行政管理体系中的特殊性。因此，开发区管理体制改革的第二个思路，是保障和突出开发区的特殊性，尤其是其作为产业促进能力的特殊性。管理体制改革要扭转开发区行政化，保守化的倾向，促进开发区的二次“特区化”。

     解绑赋能：解绑是指管理体制改革总体上是要增强开发区的自主性、灵活性和制度创新空间，在划定红线和底线之后，允许开发区“法无禁止即可为”，尤其要避免按照行政区的思维和模式对开发区进行格式化。要通过此举，激发开发区，尤其是一流开发区的内生动力和内生创造力（要认识到，第一梯队的开发区，基于其发达的产业集群和优越的创新生态，其本身是有内生动力和创造力的，要创造制度空间，允许把这些活力和动力释放出来）；赋能是指从外部给开发区提供更多支持和管理公共品，通过完善管理有效提升开发区的发展能力。在具体的赋能方式上，可以建立国家和大区域性质的科技、产业、资本和管理运营赋能平台，进行垂直赋能。也可以通过避免开发区之间同质竞争，促进开发区合作的方式，实现开发区之间的互相赋能。

     升底拔尖：当前开发区在发展格局上非常不平衡，头部开发区和尾部开发区差异巨大。针对发展水平不同的开发区，显然要采取不同的改革策略，这种策略可以概括为“升底拔尖”。所谓“升底”，就是要把开发区已有的，被验证过的先进模式和经验打包，固定成为一套规范标准，通过前面所提的赋能的方式（包括高标准基础设施建设、政策体系复制、人才培养等方式）提高底部的开发区的基本水平（也就是让这些开发区从20分做到60分）。所谓“拔尖”，就是针对头部的，一流的开发区，要给予特权，给予足够的自主性和资源支持，支撑它们不断探索前沿，不断突破上限（让其从100分做到120分）。实际上，对于排名前30的开发区，能充分激发其活力，让其更进一步，开发区管理体制改革从总体上就成功了一半。这里还包含这样一种认识，那就是基于开发区当前的多样性，不可能针对所有开发区设计出一套通行的方案。所以管理体制改革作用最大的，实际上是发展最好的和最差的两类开发区。

四、开发区管理体制改革的若干建议

     开发区的管理体制改革是一项复杂的系统工程，不仅许多方面缺少成熟的经验，还需进一步摸索，更重要的，开发区的管理体制改革还需要考虑其外部性（对已有的规范的行政管理体系的冲击）和潜在风险。针对开发区管理体制改革，提出如下几点建议：

     第一，完善针对开发区的国家垂直管理体系。包括：（1）在国务院设立开发区管理局。开发区管理局负责国家级开发区的重大决策、咨询（可以成立开发区咨询委员会）和考核。开发区管理局先期要对高新技术产业开发区、经济技术开发区合并管理，建立起全国开发区管理平台，包括统计数据库、项目库、人才库和资源库等。（2）设立国家特别开发区。选择发展水平最高的开发区（大概10-30家），授予国家特别开发区牌子。国家特别开发区作为中央政府派出机构，其人事、财政、土地、考核和监管由国务院开发区管理局负责。

     第二，加强对开发区的综合赋能。包括：（1）设立国家开发区战略发展基金。设立千亿级的国家开区战略发展基金，基金重点用于支持先进开发区谋划重大战略性项目，也作为新升级开发区的启动建设资金，帮助落后开发区摆脱土地财政模式。（2）设立国家开发区总公司。国家开发区总公司是国家对开发区的赋能平台，主要业务包括在全国范围内以较高标准开展开发区的建设、运营和招商，赋能中小开发区的发展。可先在省级层面，依托省内一流园区率先试点开发区总公司的模式。

     第三，构建开发区合作协同发展平台。包括：（1）国家出台关于开发区之间，开发区和行政区之间开展合作的指导性意见，对合作领域、模式、投入和收益分配、权责给出指导性框架，以减少高新区协作中的议价成本和制度成本。（2）支持开发区，尤其是东西部的开发区在科技成果转化、产业链交叉融合、数字化转型等领域，以合作共建园区，共建基金、共建平台的方式开展合作，在政策资金方面给予补贴优惠，并将联合协同发展绩效纳入开发区考核指标体系。（3）支持开发区以成立合资公司的方式，在全国范围内联合开展园区建设运营业务，实现优势互补和产业能力的跨区域投射。

     第四，构建开发区的基本治理体系。包括：（1）支持开发区在“管委会+总公司”的基础上更进一步，构建“联合领导小组+管委会+总公司+专业平台”的四层治理架构，提升开发区的协同治理和专业化治理水平。（2）完善开发区的考核评价体系。对于开发区采用有别于行政区考核评价体系，尤其突出开发区在科技创新、产业发展、辐射带动和承担国家战略的绩效，突出主责主业。对于国家级开发区，统一采用国家考核评价，地方不对国家开发区进行考核。（3）出台开发区的标准规范。出台开发区在运营管理、创新体系建设、产业培育等等方面标准规范，依托第三方机构对开发区开展认证评级，以贯标和认证的方式指导开发区建设发展和促进其治理水平提升。

     第五，设立开发区的特别管理制度。包括：（1）设立开发区特别人事制度。针对开发区在人才上的高素质、专业化要求，制定一套特别的招聘、评级、晋升、流动和薪酬制度。在领导干部层次，明确要求开发区干部要配高配专，国家开发区的一把手要是所在市的市委常委，干部要有科技创新和产业的履历经验。（2）改革开发区的财政制度。一方面，加大对“排头”和“排尾”开发区的税收留存比例和转移支付水平，前者用于支撑开发区建设世界领先园区，后者用于构建开发区的“起飞”条件。另一方面，加大对开发区产业溢出效应的补偿，鼓励开发区跳出“一亩三分地”，为区域生态发展和全国行业整体竞争力提升做贡献。（3）构建针对开发区的特殊监督机制。针对开发区科技创新和产业发展中的不确定性，要建立有别于普通监管的专业化监管机制，充分反映科技创新和产业发展客观规律，同时最大程度体现鼓励试错，容错免责的原则。