观点解读：新型研发机构治理：议题来源、治理思路与政策建议

     自创新驱动发展战略实施以来，中国国家创新体系正在经历一轮涵盖导向、组织和空间维度的大建设和大重构。而在这新一轮的大建设和大重构当中，又以新型研发机构的蓬勃发展为主要形式和内容。据科技部在全国开展的统计调查，当前全国新型研发机构已达到2100多家。仅从规模上看，新型研发机构已经成长成为能够和国立（公立）科研院所分庭抗礼的一股力量，在部分经济发达，地方政府财力雄厚的地区，新型研发机构在科研资金、人才素质、硬件水平上甚至要超过国立（公立）科研院所。可以说，新型研发机构不仅是我国国家创新体系中的一股新兴力量，也是一股兵强马壮的精锐力量，而这股力量，一面继续吸纳着大量的人才、资金，一面也承载着国家（尤其是地方政府）实现创新发展转型的希望。

     今年1月份新修订的《科技进步法》增加了新型研发机构的内容，赋予了新型研发机构法律地位，对其探索也给予了肯定。但是整体而言，伴随着新型研发机构的发展，构建和完善新型研发机构的治理体系，促进新型研发机构的良性发展，不仅意义重大，而且迫在眉睫。

一、新型研发机构治理议题的根源

     新型研发机构治理议题存在多样性，这说明新型研发机构与现有治理体系的系统性冲突。只有透过林林总总的治理问题表象，探究治理议题的根源，才能避免“头痛医头脚痛医脚”。新型研发机构当前面临的治理难题，从根源上讲，主要有三个方面。

        第一，源自研发和产业化活动自身的复杂性和不确定性。

     新型研发机构的核心功能或者说主责主业，就是组织开展研发和产业化活动。而研发和产业化活动，具有突出的复杂性和不确定性。首先是复杂性，高技术的研发具有非常高的专业门槛，这种专业门槛本身就是复杂度的体现，进入生产制造产品化环节的研发，其往往需要综合材料、机械、电子等多学科的知识，复杂性相对于纯粹的实验室研究又有提升；在不确定方面，研发和产业化活动除了面临技术研发方面的不确定性，还要面临资金、管理、人事，乃至市场需求变动的不确定性。新型研发机构主业的复杂性和不确定性，决定了新型研发机构发展的不确定性，也相应制造了新型研发机构在治理上的诸多问题。例如，政府对新型研发机构的决策和管理需要很高的专业知识门槛、新型研发机构的投入和产出都难以量化，以及潜藏的委托——代理风险等等。

        第二，源自新型研发机构组织形态的混合性和跨界性。

     作为第一家新型研发机构，深圳清华大学研究院提出了著名的“四不像”理论。后来，同样是在深圳，另一家非常成功的新型研发机构——中国科学院深圳先进技术研究院又将自身的模式概括“四位一体”以及微创新系统模式。无论是“四不像”还是“四位一体”，都是对新型研发机构组织形态混合性和跨界性的概括。这种混合性和跨界性主要体现在两个维度，一个是制度维，就是新型研发机构在性质上不同于传统事业单位属性，更多是体制外或混合体制，这种混合性还体现在新型研发机构的建设主体上，往往有政产学研等多主体的联合；另一个是功能维，新型研发机构不仅从事科研，也从事人才培养、创业投资和企业孵化等其他功能。新型研发机构在组织形态上的混合性和跨界性，给新型研发机构制造了不同于其他单一板块机构的治理难题，决定了新型研发机构天然要协调不同主体的关系，处理不同板块之间人财物流动面临的制度冲突，还要有效整合分属“公共域”和“市场域”的业务和功能。

        第三，源自我国科技资源的“卖方市场”格局。

     纵然客观上新型研发机构有着更高的治理难度和治理复杂性，但放眼全球，一些发达国家已经建立了完善的现代科研院所治理体系，针对类似结构有丰富的治理经验和政策工具可资借鉴。地方政府要想管，虽然基于前面两个特性难以做到尽善尽美，但也不至于像当前这样乱象丛生。其背后的原因，是我国的科技资源，尤其是高水平科技资源相对稀缺，形成了科技资源的“卖方市场”。新型研发机构是地方政府争夺科技资源的一种手段，随着越来越多的地方政府加入抢夺科技资源的竞争，地方政府在谈判中处于弱势地位。加上一些大院大所和高校行政级别要高于地方政府，因此地方政府不得不接受一些“霸王条款”，钱给的越来越多，但要求只能越来越少。换而言之，新型研发机构当前的治理问题，在很大程度上是由于地方政府在大院大所和名牌大学面前的弱势地位导致的，并非“管不好”，而是“不让管”。

     此外，还有两个方面的因素也不容忽视，一个是放在全球科研院所的参照中，我国的科研院所“行政化”色彩浓厚，管理僵化，尚未建立现代化科研院所治理体系，新型研发机构实际上是一种突破传统僵化体制的改革尝试。另一方面，当前新型研发机构之所以难以治理，也因为在地方政府的竞相追捧中，新型研发机构已经泛化，乃至异化了。在有些地方的政策操作中，只要有人、有研发投入和试验设备，就被归为新型研发机构。当前新型研发机构“五花八门”的局面，客观上大大增加了新型研发机构的治理难度。

二、新型研发机构治理的总体思路

     新型研发机构的诞生和蓬勃发展，有深刻的经济社会和技术背景，包括地方政府，尤其是科技资源稀缺地方的政府集聚人才和促进产业升级的努力（如深圳），传统科研院所突破原有体制束缚，对新的自主灵活体制的探索（如西安光机所），以及科研机构对新的一体化创新，产学研深度融合创新范式的响应（如中科院深圳先进技术研究院）。但总体而言，新型研发机构代表了一种由地方政府、科研院所和企业自发和协同发起的构建产学研深度融合创新模式的探索。尽管在这种探索中，不同主体的诉求不同：地方政府渴求地方的创新发展转型、科研院所渴求自主灵活和经费充足，而企业渴求人才和技术援助。

     站在整个国家创新体系的视角，可以总结出一条更清晰的新型研发机构的发生逻辑，即新型研发机构实际上是一种在新形势（国际和国内区域竞争）和新阶段（创新和高质量发展）下对我国国家创新体系的自发修补。这里有两个关键的方面，一方面，新的内外形势、新的发展阶段和新的创新范式催生了我国国家创新体系调整变革的客观需要，这种需要还因为中美关系恶化和我国创新资源时空错配（优质科教资源过分集中在中心城市）的因素变得愈加剧烈和迫切；另一方面，这种变革需要未能以自上而下的、国家系统推进的、统一的方式及时响应（例如事业单位改革迟缓），因此，就只能以一种地方的、个体的、混合的方式去响应。这种自下而上，分头响应的结果，就塑造了当前新型研发机构的发展格局、特征和问题。

     着眼于对新型研发机构发生逻辑的理解，新型研发机构的治理，也相应的要分为两个部分，可概括为“革故鼎新”：首先是“革故”，即认识到新型研发机构很大程度上是对我国迟滞的科研院所治理现代化改革的自发突破，其反映的问题具有普遍性。因此，不局限于新型研发机构，要首先对所有科研机构推行符合其组织特性的整体性改革，让所有科研机构都变成“新型”研发机构；第二个部分是“鼎新”，即认识到新型研发机构所代表的先进的科研范式和产学研结合模式，要通过治理的手段，将这些先进的经验和模式进行固化和推广。

     总而言之，新型研发机构的治理要同时坚持问题导向和目标导向，并且，要特别注意到，问题导向的治理，其治理范畴超过了新型研发机构本身，实际上面向了所有科研机构和整个国家创新体系的改革，而目标导向的治理，则要思考新型研发机构的先进性体现在哪里，在国家创新体系中发挥怎样的功能，进而用治理手段确保和赋能这一功能的实现。

三、新型研发机构治理的政策建议

     过去一段时期新型研发机构的发展，客观上面临比较宽容的政策环境，这一方面给予了新型研发机构探索的自主空间，另一方面，也埋下了许多隐患和问题。当前，新型研发机构的数量已经达到2000多家，总体上已经度过了投入期和建设期。因此，新型研发机构治理的总基调，应当是规范性和选拔性的，同时要从提升整个国家创新体系效能的角度考虑。基于以上对新型研发机构问题的认识和新型研发机构治理的总体思路，本文提出以下四点政策建议。

     第一，国家整体加快现代科研院所治理改革。

     放在全球科研机构的参照系里比较，我国公立科研机构基本是事业单位属性，行政色彩浓厚，对人财物的管理僵化。传统科研院所治理体系改革迟缓，是催生新型研发机构的一大动因，新型研发机构的“新”的内涵，有很大一部分是谋求建立符合国际经验的现代科研院所治理体系。因此，完善新型研发机构的治理体系首要的是国家要整体加快推动现代科研院所治理体系改革，建立符合科研规律、人才规律，符合科研机构运行特性的治理体系。其内容包括：加强法规建设，推动国立科研机构立法，以法律形式对科研机构关键方面做出规定，新修订的《科技进步法》在这方面迈出了一大步；建立现代法人治理结构，实行“管办分离”，落实院长负责制，在人财物方面给予充分自主权；完善科研院所的考核评价体系，实行分类分级考核，尤其在国资管理，收益分配方面体现科研院所特殊性和差异性等等。

     第二，国家整体重建重新布局产业技术研究力量。

     虽然新型研发机构五花八门、功能多样，但其中很大一部分，可以等同于产业技术研究院，可以看作是产业技术研究力量在我国国家创新体系的重建和复兴。建国后，我国其实构建了成建制的产业技术研究部门和力量，但这种力量在后来历次科技体制改革被打散和削弱。现在，国家产业整体进入转型升级阶段，存在对产业技术服务的迫切和庞大的需求，因此，有必要直接以产业技术研究院的名义，重建国家产业技术研究体系。

     主要包括两个方面，首先是要构建产业技术研究院的国家队，对于无论是在传统科研机构序列里，还是以新型研发机构名义的，实质是提供产业技术服务的高水平组织，都归到国家产业技术研究院的序列，构建相应的管理体系；第二步，是在全国范围内按照产业集群的分布（而不是城市行政级别）在全国重新布局国家级的产业技术研究院，让产业技术研究院贴近产业，缓解技术供给和产业需求供需时空错配矛盾，从而也缓解了以新型研发机构名义，实则兴建产业技术研究院的地方行为。

     第三，设立国家新型研发机构联合治理委员会。

     虽然科技部名义上作为新型研发机构的归口指导管理单位，但由于地方政府是新型研发机构的出资人，实际履行管理职责的是地方相关部门。前面提到，地方在与高校和大院大所合作建设新型研发机构时处于弱势，因为这些高校和大院大所的行政级别往往更高，另一方面，新型研发机构的发展已经远超过科技范畴，需要多部门的协调和配合。因此，建议设立国家层面的治理委员会，作为推进新型研发机构治理体系建设的最高单位（地方也可以相应设立类似联合治理机构，东莞就成立了新型研发机构联合发展委员会）。委员会下设国家新型研发机构服务平台，平台功能包括新型研发机构的注册备案、统计监测、标准规范、调查评估等。

     国家新型研发机构服务平台不仅要建立全国范围内的新型研发机构的基础信息平台，更重要的是要面向地方提供咨询、评价和协调服务，尤其是科技咨询和评价考核，一些地方政府往往不具备识别团队，项目和进行相关绩效评估的技术能力，国家服务平台可以以提供这种服务。并且，国家服务平台要对参与新型研发机构创建的大院大所和高等院校进行总量控制和信用评估，一方面给地方政府提供信息参考，另一方面也改变地方政府在谈判中的弱势地位。

     第四，依托新型研发机构开展创新联合体的试点示范。

     习近平总书记指出“要加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各主体相互协同的创新联合体”。前面提到，要通过治理手段，将新型研发机构的先进实践进行固定和推广。就目前来看，成功的新型研发机构的，其成功之处，就是自身发展成为一个多主体联合，产教学研金多功能一体的创新联合体形态（中科院深圳先进技术研究院将其称之为“微创新生态模式”）。实际上，如果将新型研发机构放在一个机构形态光谱上，光谱左边就是产业技术研究院，右边就是创新联合体。创新联合体是新型研发机构发展的高阶阶段。建议依托部分高水平的，绩效突出的新型研发机构，开展创新联合体的试点示范，鼓励其加快探索和试错，围绕其实践构建相应的治理体系和政策体系，开拓制度空间，使创新联合体成为我国国家创新体系中最有效率和竞争力的部门。

本文作者：朱常海   西安创新发展研究院执行院长、中国高新区研究中心副主任