观点解读：国家高新区应该如何构建区域创新体系

    【引言】当前，创新体系建设已经成为我国从国家到地方推动创新驱动发展的主要方法论。国家高新区作为我国经济实力最雄厚、科技产业最发达，创新资源最丰富的区域，更是倾向于构建五脏俱全、阵容豪华的区域创新体系。这意味着，在实践层面，国家高新区推动创新驱动发展的问题，已经转换为如何构建区域创新体系的问题。

     区域创新体系的建设是一项复杂的系统工程，不仅要付出引聚各类要素，布局各类平台、支持各类研发活动的高昂成本，还要引导、促进和规范各类创新主体的活动，同时还要综合考虑本地经济体系、社会生态和文化属性。因而，区域创新体系的建设实际上极度考验政治智慧、专业能力和信念魄力。也正是因为这些苛刻的要求，不同区域在推进区域创新发展的绩效上，呈现出天壤之别的局面，好的“四两‘博’千金”，不好的“千金无踪影”。

     在区域创新体系建设方面，国家高新区实际上拥有比其它区域更优越的条件。这种优越条件体现在先天和后天两个方面。在先天方面，最初国家高新区在建设布局时，就注重围绕科教资源密集区创建，虽然这一方针在后来国家高新区数量大幅增加时没有得到严格贯彻，但整体来看，国家高新区的空间分布基本包裹、嵌入或是邻近科教资源，拥有科教资源密集的先天优势；在后天方面，国家高新区政府先于国家整体开始大力度推进区域创新体系建设，早在2002年，国家高新区就提出“二次创业”的口号，任务内容就包括引聚创新要素，发展科技服务业、培育创新型产业集群等，其任务指向都是构建区域创新体系。较为雄厚的财政支撑和长时间的发展积累，使得国家高新区，尤其是老牌高新区的区域创新体系已经相对成熟，甚至非常发达。

     然而，在新时代，新阶段，国家高新区承担着创新驱动发展示范区和高质量发展先行区的新使命。逆风逆水的国际环境和自立自强的科技方针，也给国家高新区的创新能力提出了更高的要求。在这样的背景下，国家高新区构建区域创新体系的实践，不仅要避免低效和失败的结局，更是要“能战能胜”，形成对国家战略目标的有力支撑。基于此，关于国家高新区如何构建区域创新体系，本文提出以下几个方面的思考与建议。

一、协调好与国家创新体系的关系

     2012年，地方财政科技支出首次超过中央，到2019年，地方财政科技支出占比已经达到61.1%。在发达地区的国家高新区，科技财政投入水平更是远超国家投入。我国的区域创新体系和国家创新体系本来在空间、主体和功能上就存在交叉。在地方逐渐成为科技投入“大头”的情况下，界定区域创新体系和国家创新体系的职能分工就变得更加重要。否则，由于缺少统筹和定位不清而造成的重复建设、导向冲突、国家机构地方化等问题，将极大削弱我国创新体系的整体效能。

     在国家创新体系的定位上，国际上存在一个普遍性的原则，那就是国家创新体系中的成员主要服务国家整体利益，承担战略性的、公共性的科研活动。因此，国家创新平台的投入主体应当是国家，并且要坚持投入主体的纯粹性（即不要地方的钱，以避免被地方利益绑架）。由于投入主体是国家，其产出也应当是面向全国的公共品，在平台的空间分布上，应当体现公平，甚至重点照顾落后地区。然而，这是理想的情况。在我国的现实是，历史上由于财政困难导致国家创新体系建设历经波折，科技体制改革的方向又不加区别的强调科技与经济相结合，加上地方政府在创新资源招引上过度追求国字招牌，这导致除少数部门外，国家创新体系中的许多成员，已经深度嵌入地方社会经济生态，变得非常综合性、多元化和地方化了。

     在这样的现实下，协调区域创新体系和国家创新体系的关系，首先要求国家创新体系要收缩，回归本位，专注于战略性的、公共性的、服务国家整体利益的创新活动（正在筹备的国家实验室体系就体现了这种努力）。其次，地方，尤其是国家高新区在构建区域创新体系上，要采取相应的策略。第一，要量力而行，避免过度直接投入国家创新体系建设，包括大科学装置，超前沿科学研究平台等，一方面防止财政负担过重，另一方面也影响国家创新体系整体布局的最优化；第二，要主动承接国家创新体系的溢出，本着不求所有，但求所用的原则，聚焦国家重大创新成果的转移转化，争做国家创新大动脉的毛细血管，在这一方面，要突破地理边界，敢于在全国，乃至全球范围内整合资源；第三，要继续坚持高新区科技与产业紧密结合良好传统，围绕产业链部署创新链，更多的从产业需求出发进行创新平台规划，聚焦近产业端的创新资源部署，充分发挥企业创新主体和需求主体的作用。

二、构建起相适配的创新治理体系

     创新驱动发展上升为国家战略之后，我国的创新投入剧增，创新体系建设加速，创新能力得到显著提升。对于较早开启创新发展征程的老牌国家高新区而言，其创新体系的建设已经基本度过投入期和建设期，进入运营期和治理期。在创新体系的运营治理期，国家高新区创新工作的主题已经从建设转向治理，且其工作的目标已经从单个项目的招引建设，转为整个创新体系的整合和促进其效能的提升。这种重大的阶段变化，迫切需要构建全新的治理架构，采取更加丰富的政策工具。

     面对更为扩展的治理范畴，更为庞大的治理对象，以及更为综合的治理要求，国家高新区要构建起与之相适配的创新治理体系，重点包括这样几个方面。第一，以科技局牵头的创新治理架构，即使增加再多经费和人手，也难以满足创新治理的要求，需要设立更高规格的创新工作统筹部门，建议设立一把手负责的高规格的创新领导小组（或常设机构），负责统筹协调各部门的创新工作；第二，要注重培养一批有专业能力的创新创业管理干部，除了人员招聘录用上突出专业背景，更是要在岗位设置和人员晋升上上有特殊的安排。建议至少在科技主管部门设立技术岗位，有专门的技术岗位晋升线路，其人员流动也应当限于相关部门内部，以避免专业能力荒废；第三，科技工作相对于其它工作有很强的不确定性、整体性和长期性，对科技部门的考核、监督和审计要反映这种特殊性，不能用考核工业项目的方式去考核科技项目。建议探索建立针对创新工作特定考核、监督和审查制度，要反映容错治理、弹性治理、敏捷治理、业界共治等新治理理念。

三、设立独立的战略创新机构

     一方面，科技创新活动具有投入高、周期长和风险大的特性，在尖端领域，前沿领域和卡脖子领域，这些特性就更加明显。另一方面，我国的创新体系又是政府主导，政府掌握大多数资源，建设运行偏行政化的状况。无论作为行政体系的内部板块或是延伸板块，无论是源自地方主官在任期内对政绩的追求，对风险的厌恶，还是国资国企对保值增值的要求，这都与科技创新活动的规律存在矛盾，这就导致现有的制度框架，难以对真正前沿和关键的科技创新活动进行持久的，稳定的支持，难以催生颠覆性的技术。这一现状不改变，我国在科技创新领域整体跟跑的格局也将难以根本性扭转。

     我国的创新体系中，一直缺少面向最前沿的，以颠覆式创新、战略高技术创新为主要导向的部门，这是我国创新体系的一个短板（实际上我国战略高技术多以科技计划等临时性的，动员式的方式组织）。国家高新区一直是我国创新政策的策源地，同时又承担着关键核心技术突破、高精尖产业竞争、前沿产业布局等重大使命，因此，在能够实现这些目标的组织和制度创新上，国家高新区应当先行先试，勇于探索。建议国家高新区借鉴美国DARPA模式，率先探索设立相对独立的战略创新机构。第一，该机构主要承担面向未来10-20年的颠覆性的、战略性的技术研发，在任务导向上区别于其它产业技术研究机构，充分体现前沿性和冒险性；第二，该机构具有较强的独立性和自主性，建立完善的法人治理结构，具有稳定的经费支持；第三，该机构采取特殊的考核监督办法，要能忍受80%以上的项目失败率，在其考核上，注重做前沿技术领域的“鲸落”，要看到失败项目的技术溢出和人才培养效应；第四，该机构并不局限与本地，而是在全国，乃至全球范围内整合创新资源，组织研发活动。

四、要让创新体系“活”起来

     创新驱动发展上升为国家战略以来，各地都在以基本一致的内容推进区域创新体系建设，包括招引人才、培育高企、引进高校、建设产业技术研究院、以及最新成为热点的大科学装置等等。但在区域创新发展的绩效上，却呈现出天壤之别，有的园区通过创新体系建设，顺利实现了向创新发展的转型。但有更多的园区集齐了七颗龙珠，却没有唤醒神龙。除了在创新要素（主体）质量上的差异，在大致相同的创新体系框架下，决定不同园区创新发展水平差异的潜在因素究竟是什么？

     答案藏在创新体系的运作和演化过程中，是不同创新主体之间的相互作用和互动模式决定了创新体系的绩效，也决定了创新体系演化方向，第一，创新主体之间正式和非正式的联系，即创新网络对创新体系发挥效用至关重要。对于自然演化而成的创新体系而言，由于新的创新主体多是由原有的创新主体裂变而来，不同创新主体之间原本就存在人脉的，业务的，组织上的多种联系，而主要靠政府“东拼西凑”的创新体系，其创新网络是天然缺失的，因此，创新资源招引过来之后，政府应当有更多促进其融合和构建创新网络的措施，并且认识到这些措施比机构招引工作更加重要，包括支持外来机构与本地机构联合研发，支持人员在不同机构之间流动等，持续增加创新网络的密度和链接强度；第二，要充分发挥引擎公司的作用。我们总是强调企业是创新的主体，关于企业的创新主体地位，除了意指企业是捕捉创新需求，开展创新活动的主体，在创新体系视域下，企业还扮演了驱动创新体系演化的角色。考察世界一流高科技园区创新生态的演化历程，都有若干关键企业扮演了引擎公司的作用，如硅谷的仙童半导体。这些企业在成长过程中就充分与生态体系中的主体互动，成长为龙头企业之后，还会通过反哺高校科研院所科研、企业投资（CVC）、裂变创业等形式，孵化出更多的创新主体，从而促进整个创新体系的发育和演化。因此，国家高新区在构建创新体系时，要特别注重发现引擎公司，充分发挥企业在创新体系构建中的作用。

五、结语

     作为唯一以“发展高科技、实现产业化”为使命的园区，国家高新区最早开启了我国以科技创新驱动发展的一系列探索，是我国科技创新政策的肇始地和策源地。经过30年的发展，国家高新区已经发展成为我国的“创新高地、产业高地、人才高地”，不仅在政策上，更在硬实力上，具备了进一步推动创新发展的优势条件。因此，2020年8月发布的国务院7号文明确提出，要将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。

     可以说，国家高新区在我国整体推动创新驱动发展战略的布局中，已经居于核心地位。而刚刚结束的党的十九届五中全会又强调“要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。以此类推，国家高新区在国家总体战略布局中，实际上处于“核心的核心”位置。因此，国家高新区要以前所未有的使命感，持续区域创新体系建设，为实现科技自立自强的目标，创新型国家建设的目标和社会主义现代化的目标，做出更大的贡献！

本文作者：朱常海   博士、西安创新发展研究院执行院长、中国高新区研究中心副主任